З початком повномасштабного вторгнення РФ застосування безпілотних систем (БпЛА) стало ключовим фактором для успішної відсічі агресора. У відповідь на збільшення попиту на розвідувальні та ударні дрони з-поміж різних родів військ у березні 2023 року стартував експериментальний проєкт щодо здійснення закупівель безпілотних систем, засобів радіоелектронної боротьби (РЕБ) та активних засобів протидії технічним розвідкам вітчизняного виробництва (постанова Кабінету Міністрів України №256 від 24 березня 2023 р.).
Розрахований на два роки, цей проєкт дав змогу приватним компаніям масштабувати виробництво БпЛА до сотень тисяч одиниць на рік. Адже до цього виробництво дронів, їхня закупівля та постачання не були визначені законодавчо, що не дозволяло виробникам БпЛА розвиватися, масштабуватися, реінвестувати прибуток та конкурувати з іноземними компаніями.
Для забезпечення безперервності постачання уряд дозволив закупівлі БпЛА та РЕБ до завершення воєнного стану в Україні на заміну експериментальному проєкту, дія якого сплинула 27 березня 2025 року. Для цього Кабінет Міністрів наприкінці 2024 доповнив постанову №1275 «Деякі питання здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану» (Постанова №1275) порядком здійснення закупівлі безпілотних систем, засобів радіоелектронної боротьби тактичного рівня вітчизняного виробництва та їхніх складових частин.
Відповідно централізовані закупівлі БпЛА від грудня 2024 року здійснюються за процедурою, встановленою у постанові №1275.
Повноваженням закуповувати безпілотні системи наділені державні замовники, як-от:
– ДП Міністерства оборони «Агенція оборонних закупівель» (АОЗ),
– Національна гвардія України (НГУ),
– Національна поліція (НПУ),
– Державна служба спеціального зв’язку та захисту інформації (ДССЗЗІ),
– Державна прикордонна служба (ДПСУ),
– військові частини тощо.
Окрім того, ДССЗЗІ, згідно з Постановою №1275, має право закуповувати зокрема і в інтересах інших державних замовників. Наприклад, ЗСУ, НГУ, ДПСУ, НПУ, на підставі їхнього письмового замовлення.
Закупівлі БпЛА та РЕБ, як і інші товари оборонного призначення, що становлять державну таємницю, здійснюються без застосування закупівельних процедур, визначених ЗУ «Про оборонні закупівлі» та «Про публічні закупівлі». Порядок придбання такої техніки визначається самостійно державним замовником у внутрішніх нормативно-правових актах.
Як правило, БпЛА закуповують шляхом укладення прямих договорів за таким алгоритмом:
1) формування потреби з урахуванням конкретної номенклатури та обсягу;
2) формування переліку та обсягу закупівель на основі потреби;
3) передконтрактна робота (аналіз ринку, отримання комерційних пропозицій тощо);
4) контрактування (перевірка контрагентів, розробка та погодження проєкту договору всіма заінтересованими органами);
5) укладення договору (за необхідності внесення передоплати);
6) виконання договору та здійснення контролю за його виконанням.
Водночас процедури укладення державного контракту на закупівлю БпЛА різняться залежно від замовника, за кількістю та роллю залучених структурних підрозділів відомства.
Аналітичний центр StateWatch із залученням антикорупційного центру «Межа» провели порівняльний аналіз закупівельних процедур найбільших державних замовників БпЛА, а саме АОЗ, ДССЗЗІ, НПУ та НГУ з метою визначення найкращих практик та формування рекомендацій задля підвищення оперативності та ефективності АОЗ, якій виділено найбільше фінансування на придбання безпілотників у 2025 році.
Висновки та рекомендації Агенції оборонних закупівель
Аналітики StateWatch ідентифікували такі недоліки у процесах закупівель АОЗ відповідно до Порядку:
1. Бюрократизація процесів діяльності Колегіального органу АОЗ для організації закупівель та подальших заходів контрактації, що може негативно впливати на тривалість процесу закупівлі. Утворення наряду із Колегіальним органом АОЗ іншого консультативно-дорадчого органу в системі Міністерства оборони України, який може підміняти собою рішення АОЗ щодо вибору комерційних пропозицій для контрактування.
Відповідно до Порядку взаємодії МОУ зі службою державного замовника ДП МОУ «Агенція оборонних закупівель» щодо здійснення оборонних закупівель під час дії правового режиму воєнного стану Колегіальний орган опрацьовує результати оцінювання пропозицій та ухвалює рішення щодо можливості укладення державних контрактів або відхилення пропозиції (пп. 5.2.1.1 Порядку).
Водночас залучення Колегіального органу до процесу закупівель та правове регулювання його діяльності має низку недоліків, зокрема:
1) залучення до процесу закупівель Колегіального органу розмиває відповідальність у разі вчинення правопорушення при укладанні контракту, зокрема розтрати бюджетних коштів або службової недбалості;
2) на відміну від процедури погодження постачальника та умов контракту відповідними підрозділами АОЗ в межах компетенції, члени Колегіального органу голосують за рішення на основі розгляду результатів оцінювання в цілому, без розмежування спеціальних компетенцій;
3) тривалий процес та залучення додаткових ресурсів для організації діяльності Колегіального органу, зокрема організація проведення офлайн засідань, узгодження позицій, підготовка відповідних матеріалів, при цьому кожен член Колегіального органу має основні посадові обов’язки.
Водночас разом із Колегіальним органом утворюються консультативні колегіальні органи – робочі групи категорійних офісів АОЗ (робочі групи). До компетенцій робочих груп зокрема належить розгляд комерційних пропозицій та попереднього планового кошторису, проєктів результатів оцінювання, попереднього схвалення або несхвалення змін до істотних умов контрактів. За результатами засідання робочої групи ухвалюється рішення, яке має дорадчий характер, та яке надалі розглядає Колегіальний орган.
З огляду на те, що Робочі групи попередньо розглядають пропозиції і надають відповідні рекомендації, постають питання реальності дотримання одноденного терміну на розгляд результатів оцінювання, можливості затягування прийняття рішень, доцільності існування Колегіального органу та більшої витрати ресурсів АОЗ.
Прикметно, що у внутрішніх порядках ДССЗЗІ та НПУ встановлено, що ці органи не залучають колегіальні органи до ухвалення відповідних рішень.
Наприклад, ДССЗЗІ при значних обсягах закупівель безпілотних систем (у 2024 році – 75 млрд грн, порівно з бюджетом АОЗ – 69 млрд грн) не залучає колегіальний орган, а рішення погоджується відповідними структурними підрозділами виключно у межах компетенції.
Окрім цього, внутрішній порядок ДССЗЗІ містить положення щодо врегулювання позицій проєкту договору й апелювання до заступника голови у разі неузгодження позицій зі структурними підрозділами, який ухвалює рішення щодо редакції договору.
Обов’язкове утворення колегіального органу з щонайменше 5 осіб для здійснення закритих закупівель передбачене ст. 18 ЗУ «Про оборонні закупівлі».
Водночас Постанова № 1275, якою регулюється закупівля БПЛА під час воєнного стану, дозволяє закуповувати військову та спеціальну техніку без застосування процедур, визначених ЗУ «Про оборонні закупівлі». Більше того, надається дискреція у виборі суб’єкта, який організовуватиме проведення закупівель: уповноважена особа або колегіальний орган з щонайменше трьох осіб.
Пропозиція:
З огляду на загальний позитивний досвід відходу від колегіальних органів (зокрема тендерних комітетів) як при організації закупівель, так і укладенні контрактів, аналітики StateWatch пропонують розглянути можливість проведення закупівель уповноваженою особою АОЗ, яка за необхідності погоджуватиме рішення з відповідними підрозділами у межах компетенції.
2. Невключення тактико-технічних характеристик предмета закупівлі як обов’язкової умови до витягу з Переліку.
Порядком не передбачена вимога доводити тактико-технічні характеристики (ТТХ) предмету закупівлі одночасно із витягом із Переліку. Також у відповідь на запит АОЗ повідомив, що в їхньому розпорядженні відсутні нормативно-правові акти, які регламентують включення до витягу з Переліку відповідних характеристик.
Отже, чинні нормативно-правові акти не регулюють порядок доведення ТТХ структурними одиницями Сил оборони до АОЗ. Як наслідок, незрозуміло, хто саме та яким чином формує технічні вимоги до безпілотних систем. Ці обставини породжують додаткові бюрократичні кола погоджень із підрозділами ЗСУ та МОУ, що своєю чергою можуть призводити до втрати часу та підлаштування характеристик під певних учасників в ході відбору постачальника.
Водночас позитивним прикладом є положення Постанови №1275, де зазначено, що закупівля безпілотних систем Адміністрацією Держспецзв’язку може здійснюватися для потреб сил безпеки та сил оборони на підставі письмового замовлення, в якому зокрема зазначається інформація про тактико-технічні характеристики безпілотної системи або назва безпілотної системи (у разі закупівлі конкретного найменування БпЛА).
В Інструкції з організації оборонних закупівель у НГУ також вказано, що підрозділи забезпечення визначають військові частини, відповідальні за закупівлі, які готують інформацію щодо предмета, а також його технічних, якісних та кількісних характеристик.
Пропозиція:
Передбачити у Порядку необхідність доведення до служби державного замовника тактико-технічних характеристик безпілотних систем, що мають бути закуплені, як складову Переліку і обсягів закупівель.
3. Дискреційні повноваження Координаційного штабу з питань забезпечення ЗСУ озброєнням, військовою та спеціальною технікою, ракетами і боєприпасами, іншими матеріально-технічними засобами (Коордштаб), що можуть призводити до втручання у процеси оборонних закупівель, зокрема відбір постачальників.
Варто зауважити, що зміни, внесені наказом МОУ №108 від 14.02.2025 до Порядку, покращили регулювання процесу закупівлі, зокрема передали функцію з відбору постачальника від Коордштабу до Колегіального органу, визначили форми рішень на основі розгляду результатів оцінювання та встановили часові рамки для такого розгляду.
Коордштаб, який складається із 16 представників МОУ, Генштабу, органів військового управління та державних підприємств, є третім колегіальним органом, залученим до процесу оборонних закупівель, що має дорадчі функції.
Попри це, положення про Коордштаб визначає, що секретар цього органу на вимогу голови узагальнює, аналізує та подає йому матеріали про стан виконання ухвалених рішень. Голова Коордштабу контролює дотримання строків та стан виконання.
Таким чином, рішення Коордштабу агенції, яке ухвалюється представниками різних органів та підрозділів, зокрема поза межами компетенції, є обов’язковими до виконання, що може призводити до втручання у процеси закупівель, зокрема до відбору постачальників.
Пропозиції:
Вилучити норму про обов’язковість ухвалених Коордштабом рішень, забезпечивши невтручання зазначеного колегіального органу до процесу відбору постачальника, а також переглянути функції Коордштабу на предмет усунення дублювання з функціями Колегаіального органу АОЗ під час розгляду комерційних пропозицій.
Це дослідження підготовлено в рамках програми підтримки від Спеціального радника з питань оборони посольства Великої Британії в Україні, яку імплементує EDGE Foundation та аналітичний центр StateWatch.
