У чому проблема нинішньої політики?
Під час планування тилових закупівель в умовах воєнного стану Департамент планування тилового забезпечення МОУ визначає орієнтовну вартість товарів оборонного призначення на основі цін за аналогічними контрактами, укладеними у попередньому році.1 Наразі цей підхід не враховує коливання середньої ринкової ціни товару протягом року та призводить до низки проблем. Зокрема така практика створює штучні умови для обмеження конкуренції на ринку постачальників та поглиблює ризики незабезпечення ЗСУ необхідною кількістю товару в очікуваний строк. Наразі не існує нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України чи Міноборони, який би визначав методику формування і перегляду орієнтовної вартості товарів. А отже цей підхід є неефективним і може призвести до зриву виконання термінів забезпечення потреб Збройних Сил України.
Скасування закупівель через відсутність пропозицій від учасників торгів
Ця проблема простежується на прикладі закупівель бронежилетів ДОТ, більша частина з яких протягом січня-квітня 2024 року була скасована. З січня по квітень 2024 року неуспішними визнали 9 з 15 (60%) лотів на постачання 109,3 тис. повних комплектів бронежилетів на загальну очікувану суму 2,98 млрд грн. Основною причиною цього стала невідповідність орієнтовної та очікуваної вартостей ринковим пропозиціям більшості сертифікованих МОУ постачальників, яких на той період нараховувалося загалом 5 компаній. Орієнтовна вартість у 2024 році на модульний бронежилет із комплектністю 1-5 була встановлена на 20% нижчою за пропозиції переважної більшості постачальників2, окрім ТОВ «НВП «ТЕМП-3000», що призвело до відмови інших компаній від участі у процедурі закупівлі. Натомість виробник із найнижчою вартістю товару брав участь не в усіх торгах. StateWatch презюмує, що причиною може бути відсутність виробничих спроможностей для виконання всього об’єму замовлення.
Так, очікувана вартість за один бронежилет із базовим комплектом і посиленим захистом протягом січня-квітня 2024 року коливалася в межах 26`570-27`720 грн. Орієнтовна вартість відповідно була затверджена на рівні 27722 грн. Ця сума відповідала пропозиції здебільшого ТОВ «НВП «ТЕМП-3000», у якого ДОТ закупив таких бронежилетів на 1,3 млрд грн за ціною 24`320-26`570 грн. До травня 2024 року лише один договір на закупівлю 5 тис. повних комплектів бронежилетів на суму 132,4 млн грн (26`480 грн за одиницю) було укладено з іншим постачальником, – ТОВ «УКРТАК.ЮА». При цьому у надісланій за запитом StateWatch комерційній пропозиції від 30.05.2024 ТОВ «УКРТАК.ЮА» оцінило аналогічний виріб у 36`800 грн за комплект, що демонструє різницю між ринковою ціною компанії та ціною в контракті ДОТ від 13.03.2024. Три інші сертифіковані МОУ постачальники, які не брали участі в торгах протягом січня-квітня 2024 року, за запитом StateWatch надали такі цінові пропозиції на виріб:
Станом на початок липня ситуація залишається незмінною. Це підтверджують результати оголошеної у червні закупівлі на придбання 105`200 комплектів модульних бронежилетів на загальну очікувану вартість 2,735 млрд грн (26000 грн за комплект). Ця кількість є необхідною для повного забезпечення ЗСУ бронежилетами до кінця 2024 року, відповідно до Переліку і обсягів закупівель, про що повідомив ДОТ у відповідь на запит StateWatch. Зокрема 8 з 9 лотів цього тендеру на придбання 90`200 комплектів бронежилетів на суму 1,98 млрд грн скасували через відсутність пропозицій. Переможцем єдиного успішного лота на 15 тис. комплектів визначили ТОВ «НВП «ТЕМП-3000», з яким мають намір укласти контракт. Це фактично свідчить про незабезпеченість ЗСУ щонайменше на понад 90 тисяч бронежилетів.
Формування ознак домінування одного постачальника під час закупівель
Невідповідність орієнтовної вартості ринковим пропозиціям призвела до формування очікуваної вартості, що відповідає ціні одного постачальника. На практиці це спричинило збої в поставках на склади ЗСУ через відмову участі з боку інших виробників та неспроможність ТОВ «НВП «ТЕМП-3000» задовольнити замовлення ЗСУ в повному обсязі, про що повідомило видання «Наші Гроші» з посиланням на ДОТ. У 2024 році потреба в бронежилетах прогнозовано зростатиме через необхідність заміни попередньо придбаних комплектів, термін експлуатації яких становить не більше двох років і невдовзі завершиться. Заявка на придбання бронежилетів вірогідно буде скорегована в бік зростання за кількістю також через заплановані мобілізаційні заходи. З огляду на це, збереження ознак домінування одного виробника на ринку може поглибити проблеми у ланцюгу постачання.
У разі відсутності методики формування та перегляду орієнтовної вартості додаткові ризики згодом можуть виникнути під час тендерів на придбання бронежилетів для військовослужбовиць ЗСУ, чисельність яких налічує понад 45,5 тис. осіб. Хоча до цього часу жіночі бронежилети централізовано не закуповували, наразі МОУ затвердило зразки-еталони лише двох виробників (ТОВ «НВП «ТЕМП-3000» та ТОВ «Українська броня»). Прогнозується, що ціни на комплекти для військовослужбовиць можуть бути дорожчими проти тих, що призначені для чоловіків. Тож необʼєктивно сформована або вчасно нескоригована орієнтовна вартість на жіночі бронежилети може призвести до скасування закупівель та збоїв в поставках.
Підвищення очікуваної вартості в рамках закритої закупівлі
У квітні ДОТ отримав розʼяснення від Департаменту політики закупівель МОУ про можливість самостійно ухвалювати рішення про зміну очікуваної вартості. Так протягом квітня-травня закупівельна агенція уклала два прямі контракти з ТОВ «УКРТАК.ЮА» на закупівлю базових комплектів бронежилетів із посиленим захистом за ціною 30`780 грн. Згодом агенція підписала договір із ТОВ «Харківський завод індивідуального захисту» (30`390 грн за комплект) та ТОВ «Ак-Інвестпром» (30`700 грн за комплект).
Однак укладання прямих договорів на зекономлені кошти не розвʼязує саму проблему. Насамперед сума таких заощаджень є обмеженою і не може покрити всі недозаконтраковані обсяги. Окрім того, ДОТ зобовʼязаний закуповувати саме ту кількість товару, що зазначена в затверджених Переліку та обсягах закупівель. Цей Перелік розраховується раз на рік на основі орієнтовної вартості, тож при збільшенні очікуваної вартості закупити необхідний обсяг продукції не буде можливим без додаткових асигнувань з державного бюджету чи міжнародної допомоги.
Що пропонується змінити?
Міністерству оборони України:
(1) розробити та впровадити методику формування і перегляду орієнтовної вартості товарів на основі проведення ринкових консультацій із постачальниками та визначення середньої ринкової ціни3;
(2) запровадити щоквартальний моніторинг ринкових цін на ключові товари тилового забезпечення;
(3) розробити процедуру перерозподілу зекономлених коштів на закупівлях товарів тилового забезпечення для покриття різниці між орієнтовною вартістю товарів та ринковою вартістю при інших закупівлях, а також для придбання додаткових тилових товарів.
(4) розробити та затвердити механізм, за яким ДОТ матиме змогу погоджувати використання очікуваної вартості, що перевищує орієнтовну вартість, під час проведення закупівель
Державному підприємству «Державний оператор тилу»:
(5) проводити ринкові консультації з потенційними постачальниками для роз’яснення процесу участі в закупівельному процесі, зокрема отримання сертифікатів та інших дозвільних документів;
(6) встановити вимогу про надання акту відповідності Головного управління розвитку матеріального забезпечення ЗСУ (або іншого уповноваженого органу військового управління, якщо розробником технічної документації не є МОУ) технічній специфікації під час подачі тендерної пропозиції на Prozorro;
(7) дробити обсяги закупівель на маленькі лоти задля уникнення відсутності пропозицій від учасників через завеликі обсяги замовлення.
Очікуваним результатом впроваджених змін стане формування обʼєктивної орієнтовної та очікуваної вартостей, а також механізму їхнього перегляду через динамічні зміни на ринку, що сприятиме розширенню кола постачальників та стабілізації поставок військовим частинам.
Основними бенефіціарами запропонованих змін є МОУ, ДП МОУ «Державний оператор тилу» та Збройні Сили України.
Для МОУ зміни дозволять систематично відстежувати конʼюнктуру ринку та корегувати орієнтовну вартість для своєчасного забезпечення ЗСУ товарами.
Для ДП «Державний оператор тилу» зʼявиться можливість проводити закупівлі на найбільш вигідних умовах зі збереженням конкуренції та сталості процесу.
Збройні Сили України забезпечуватимуться товарами кращої якості у встановлених обсягах протягом визначеного строку.
Альтернативні механізми
1. Замовник має право застосовувати «рамкову угоду», що підтверджує згоду сторін співпрацювати протягом визначеного строку. Це дозволяє отримати надійних партнерів для довготривалої співпраці. Однак, по-перше, реалізація такої процедури може бути довшою за інші запропоновані варіанти. По-друге, цей механізм демонструє нижчу ефективність і обмежує конкуренцію та громадський контроль.
2. ДОТ може використовувати кошти міжнародної фінансової допомоги, зокрема за погодження МОУ зі спеціального рахунка UNITED24, призначеного для оборони. Однак надходження UNITED24 будуть розподілятися за різним цільовим призначенням між різними оборонними структурами. Тому ці кошти не зможуть гарантувати сталість тилових закупівель у разі значного підвищення цін на товари та дефіциту бюджету ДОТ.
Висновок
Аналітичний центр StateWatch пропонує МОУ врахувати рекомендації щодо розробки та впровадження методики визначення та перегляду орієнтовної вартості при формуванні Переліку та обсягів закупівель бронежилетів. Впровадження запропонованих змін сприятиме: (1) недопущенню виникнення ризиків зриву забезпечення потреб ЗСУ, (2) сталості закупівельного процесу, (3) розширенню ринку постачальників бронежилетів.
Терміновість розв’язання проблеми зумовлене прогнозованим зростанням чисельності особового складу ЗСУ, а також завершення терміну придатності бронежилетів, закуплених на початку повномасштабної війни.
Підготовка полісі-брифу є частиною програми підтримки від Спеціального радника з питань оборони посольства Великої Британії в Україні, яку імплементує EDGE Foundation та StateWatch.
1. Процедура була чинною до липня 2024 року. Від серпня 2024 року МОУ розформувало Департамент планування тилового забезпечення, який раніше відповідав за визначення орієнтовно вартості, і поклало ці обов’язки на ДОТ.
2. За запитом StateWatch компанії «Харківський завод індивідуального захисту», «Українська броня», «УКРТАК.ЮА» та ТОВ «Акрополіс» оцінили модульний бронежилет Тип 2, Рівень П, Вид 5, комплектність 1-5 на рівні 34000-36800 грн. ТОВ «Ак-Інвестпром» не надав цінової пропозиції.
3. StateWatch рекомендує враховувати методику визначення очікуваної вартості, що зазначена в Наказі Міністерства економіки від 18.02.2020 № 275 «Про затвердження примірної методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі» https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/v0078322-24#Text.
