На централізованих закупівлях деяких товарів речового забезпечення для ЗСУ домінують окремі постачальники. За 2023-2024 роки в таких сегментах, як взуття, бронежилети, шоломи, навушники та тактичні окуляри, домінантні постачальники отримали понад 50% контрактів за кількістю законтрактованого товару від ДРЗ та ДОТ.

На думку команди StateWatch, ця ситуація є наслідком недоліків у стратегічному плануванні закупівель, що тривають з 2014 року. Основні проблеми включають:

• відсутність паритетних умов для учасників тендерів.
• недостатнє стимулювання конкурентного середовища.
• слабкий розвиток національного виробничого потенціалу в оборонно-промисловому комплексі.

Зокрема, для деяких категорій військового спорядження, як-от тактичні навушники, не було налагоджено виробництво в Україні. Окрім того, розрахунок МОУ на одного постачальника певного виду товару (наприклад, бронежилетів та взуття) призвів до майже повної відсутності конкуренції на торгах.

Варто зазначити, що регулярні контракти з МОУ дозволили компаніям-лідерам торгів значно розширити свої виробничі потужності порівняно з конкурентами. Це ще більше посилило їхнє домінування на ринку тилових закупівель.

Додатковим фактором стало стрімке зростання чисельності ЗСУ після початку повномасштабного вторгнення, що створило значні виклики для логістичної системи МОУ. Ця ситуація спричинила низку проблем. По-перше, навіть великі національні виробники часто не можуть повністю задовольнити потреби ЗСУ. По-друге, менші підприємства зіштовхуються з перешкодами під час отримання необхідної документації від МОУ або не мають достатніх виробничих потужностей для ефективної конкуренції.

Як наслідок, сформувалася критична залежність матеріально-технічного забезпечення ЗСУ від обмеженого кола постачальників у певних категоріях продукції. Це призвело до систематичного скасування тендерних процедур через брак конкурентних пропозицій та спричинило суттєві перебої у постачанні стратегічно важливих товарів для ЗСУ.

Основними причинами виникнення домінантних постачальників речового забезпечення є:

• неефективна стратегія розвитку конкуренції.
• технічні специфікації, що містять дискримінаційні вимоги для окремих товарів.
• обмежувальні вимоги до тендерної документації.
• неоптимізований процес сертифікації зразків-еталонів.
• продовжуване контрактування одного виробника, що призвело до нарощування його виробничих спроможностей.
• недостатній розвиток національного виробництва окремих категорій товарів.

Результати моніторингу StateWatch

Аналітичний центр StateWatch провів моніторинг постачальників товарів речового забезпечення для ЗСУ. Мета моніторингу – виявити домінантних учасників торгів для подальшої розробки рекомендацій щодо розширення ринку.

Об’єкт дослідження:

• 6 категорій товарів: взуття, бронежилети, шоломи, тактичні окуляри, навушники та рукавички;
• Період: червень 2023-травень 2024 року;
• Замовники: ДРЗ та ДОТ.

За результами моніторингу виявлено 4 компанії з ознаками домінування на ринку:

1. ТОВ «НВП «ТЕМП-3000» – бронежилети та шоломи;
2. ТОВ «Таланлегпром» – взуття;
3. ТОВ «КМ Дісті» – тактичні окуляри;
4. ТОВ «Швейна фабрика «Галант» – навушники.

Частки законтрактованого товару цих компаній дорівнюють або перевищують 50% за результатами закупівель. Варто зазначити, що в категорії «рукавички» не було виявлено домінантного постачальника.

Методологія моніторингу

Моніторинг базувався на відкритій інформації, доступній у системі Prozorro. До вибірки увійшли лише ті компанії-постачальники 2023-2024 років, дані про закупівлі яких були оприлюднені в цій системі. Частина даних про нелетальні закупівлі МОУ за період з 28 лютого 2022 по 23 квітня 2023 року була вилучена з системи Prozorro. Згодом ця інформація була оприлюднена лише частково. Деякі процедури закупівель у 2023-2024 роках проводилися без використання системи Prozorro як оборонні закупівлі, що також впливає на повноту даних. 

Моніторинг охопив два основні періоди: (1) червень-грудень 2023 року – аналіз тендерів ДРЗ; (2) січень-травень 2024 року – аналіз тендерів ДОТ. Важливо відзначити, що з грудня 2023 року ДОТ став головним закупівельником нелетальних товарів для ЗСУ.

Постачальником із ознаками домінування вважався переможець торгів, частка якого за кількістю законтрактованого товару за результатами закупівель МОУ та ДОТ становила 50% і більше в період з червня 2023 по травень 2024 року.

Черевики (CPV код 18810000-0, 18815100-6)

Аналіз постачання взуття для ЗСУ виявив суттєву диспропорцію у розподілі контрактів. У категорії «літні та зимові черевики» спостерігається майже повне домінування одного постачальника: ТОВ «Таланлегпром» – 99,64% ринку, ТОВ «Українська промислова компанія «Крок» – 0,36% ринку. Таке монопольне становище ТОВ «Таланлегпром» є результатом специфічних вимог технічної специфікації МОУ. Ключовою умовою, що фактично обмежує конкуренцію, є вимога наявності логотипу групи компаній ТОВ «Талан» на взутті всіх учасників торгів. Для зимового та демісезонного взуття ця вимога діє щонайменше від 2015 року, а для літнього – від 2020 року.

Такі специфікації створили штучні обмеження для участі інших компаній у тендерах на постачання взуття, а ТОВ «Таланлегпром» отримувало систематичні та довготривалі контракти від ДРЗ. Завдяки цьому підприємство змогло наростити власне виробництво. У результаті, ТОВ «Таланлегпром» стало фактично незамінним постачальником взуття для ЗСУ з часів АТО/ООС.

У березні 2022 року Центральне управління розвитку та супроводження матеріального забезпечення ЗСУ (ЦУР СМЗ ЗСУ, наразі – ГУ РСМЗ ЗСУ) внесло зміни до технічної специфікації зимового військового взуття. Нова специфікація «Черевики з високими берцями зимові» включала малюнок підошви з трикутниками, схожими на логотип черевиків «Талан». Водночас для літнього взуття продовжували використовувати технічні специфікації від 2020 року, які також містили малюнок підошви, подібний до логотипу «Талан».

Оновлена специфікація викликала негативну реакцію серед представників бізнесу та волонтерської спільноти. Незважаючи на критику, посадовці ЦУР СМЗ не внесли змін до специфікації. Натомість вони опублікували на сайті МОУ лист від ТОВ «Таланлегпром», який дозволяв копіювати малюнок-протектор на підошві черевиків для ЗСУ.

«Разом з тим, Товариство з обмеженою відповідальністю «Таланлегпром» не заперечує щодо повторення, виготовлення та копіювання іншими виробниками (постачальниками) в межах технічних специфікацій «Черевики літні» ТС А01Х.45279-267:2020(01) та «Черевики з високими берцями зимові» СТ AO1XJ.14755-362:2022(01) малюнка-протектора підошви в рамках постачання взуття для Сил оборони України», – йдеться у листі від 14 вересня 2023 року.

З квітня 2024 року ситуація на торгах ДОТ почала змінюватися. Окрім ТОВ «Таланлегпром», у торгах стали брати участь й інші постачальники. Однак вони не змогли стати переможцями через відсутність довідки про виконання аналогічних контрактів.

Технічні специфікації, встановлені ЦУР, продовжують створювати штучні обмеження для конкуренції на торгах. Незважаючи на це, ціна взуття від «Талан» залишається економічно вигідною для забезпечення потреб ЗСУ.

Бронежилети (CPV код-35811300-5)

У категорії «бронежилети» спостерігається ситуація, подібна до ринку взуття. Тут також є домінантний постачальник – ТОВ «НВП «ТЕМП-3000», яке отримало 64,69% від загального обсягу замовлень. Інші учасники закупівель значно поступаються лідеру за обсягами замовлених товарів. ТОВ «Харківський завод засобів індивідуального захисту» отримало замовлень на 21,10% товару, а ТОВ «Укртак.юа» – 14,21%.

Домінування ТОВ «НВП «ТЕМП-3000» на ринку бронежилетів має схожі причини з ситуацією «Таланлегпром» на ринку взуття. З 2014 року компанія отримувала систематичні контракти від ДРЗ на великі суми, що дозволило їй значно наростити власне виробництво бронеплит в Україні. Як результат, компанія змогла пропонувати нижчі ціни на торгах ДРЗ та ДОТ порівняно з конкурентами, які мусили імпортувати складові.

Проте у 2024 році, зі зростанням попиту на бронежилети та плануванням закупівель, орієнтованим на ціни й потужності одного виробника, ДОТ зіштовхнувся з кількома проблемами:

• «ТЕМП-3000» не змогло повністю забезпечити потреби ЗСУ;
• інші сертифіковані постачальники відмовилися брати участь у відкритих закупівлях через низьку очікувану вартість товару (приблизно на 20% нижчу за ринкову);
• закупівлі скасовувалися через відсутність пропозицій, що призвело до перебоїв у постачанні бронежилетів для ЗСУ.

Для часткового вирішення проблеми у травні 2024 року ДОТ закупив бронежилети у інших постачальників (ТОВ «Укртак.юа» та ТОВ «ХЗЗІЗ») за прямими угодами, використовуючи зекономлені кошти. Це було зроблено через нагальну потребу КСЛ.

Однак станом на початок липня 2024 року ситуація залишається критичною – понад 90 тисяч комплектів бронежилетів, необхідних для забезпечення потреб ЗСУ до кінця року, все ще не законтрактовані.

Шоломи (CPV код 5811300-5)

У категорії «шоломи» ситуація на ринку державних закупівель виглядає дещо більш збалансованою, ніж у випадку з бронежилетами, але все ж має свого лідера. Контракти були підписані з трьома постачальниками, розподіл часток між якими виглядає таким чином: ТОВ «НВП «ТЕМП-3000» – 54,91%, ТОВ «КМ Дісті» – 37,25% та ТОВ «Ак-Інвестпром» – 7,84%.

Важливо відзначити, що два найбільших постачальники – «ТЕМП-3000» та «КМ Дісті» – є національними виробниками, які виготовляють шоломи на території України. Натомість ТОВ «Ак-Інвестпром» виступає дистрибʼютором болгарського виробника MARS Armor Ltd.

Домінування «НВП «ТЕМП-3000» на цьому ринку пояснюється двома основними факторами: по-перше, здатністю пропонувати найбільш конкурентоспроможні ціни, по-друге, відсутністю пропозицій від інших учасників у деяких тендерах.

Тактичні окуляри (CPV код 35811300-5)

У категорії «тактичні окуляри» ДОТ успішно завершив 11 лотів, уклавши угоди з двома постачальниками. Розподіл часток товарів між ними виглядає таким чином: ТОВ «КМ Дісті» (український виробник) – 64,01%, ТОВ «МІК» (дистрибʼютор тайванської продукції) – 35,99%.

Домінування ТОВ «КМ Дісті» на цьому ринку можна пояснити двома основними факторами: по-перше, відсутністю конкурентів у деяких закупівлях, по-друге, зловживанням окремих постачальників вимогами тендерної документації.

Наприклад, тендер від 25 січня 2024 року демонструє проблему обмеженої конкуренції. На цей тендер подала заявку лише одна компанія – ТОВ «КМ Дісті». Через відсутність альтернатив ДОТ був змушений укласти договір з єдиним претендентом. Це ставить питання про ефективність процесу залучення учасників та можливі барʼєри для входу на ринок.

Закупівля від 3 квітня 2024 року ілюструє вплив зловживання учасників на результати тендеру. У цьому випадку брали участь три компанії, але дві з них – ТОВ «МІК» та ТОВ «ТС Трейд Україна» – не надали в останній момент необхідну довідку про досвід виконання аналогічних договорів, хоча мали історію виконання таких контрактів. Як наслідок, ДОТ був вимушений підписати контракт з ТОВ «КМ Дісті».

Навушники (CPV код 35812300-2, 35811300-5)

У категорії «навушники» спостерігається розподіл товарів між трьома компаніями-дистриб’юторами: ТОВ «Швейна фабрика «Галант» – 65,71%, ТОВ «Мік» – 20%, ТОВ «Екстрім-Текс» – 14,29%. Важливо відзначити, що жодна з цих компаній не є виробником, всі вони виступають як дистриб’ютори.

Загалом було законтрактовано 35 тисяч тактичних навушників двох моделей: PELTOR Comtac 3M (виробництво Швеція) та Sordin Headband (виробництво Китай).

Домінантне положення ТОВ «Швейна фабрика «Галант» на цьому ринку пояснюється двома основними факторами: по-перше, здатністю подавати економічно найбільш вигідні пропозиції, а по-друге, наявністю повного комплекту дозвільної документації, чого бракувало іншим учасникам.

Рукавички (CPV код 18420000-9, 35811300-5)

У категорії «рукавички» спостерігається більш рівномірний розподіл замовлень між кількома постачальниками: ТОВ «Суперформ» (постачання з Китаю) – 38,2%, ТОВ «Швейна фабрика «Галант» (український виробник) – 24,43%, ТОВ «Харківський завод засобів індивідуального захисту» (український виробник) – 14,34%, ТОВ «Олтекс» (український виробник) – 13,96%, ТОВ «Екстрім-Текс» (український виробник) – 9,07%.

Важливо відзначити, що хоча найбільшу частку ринку має компанія, яка постачає продукцію з Китаю, три інші постачальники є українськими виробниками.

На відміну від інших категорій військового спорядження, у сфері закупівель рукавичок не спостерігається явного домінування одного постачальника. Розподіл часток ринку є більш збалансованим.

Що пропонується змінити?

Міністерству оборони України:

1. Проводити комплексну оцінку ринку та виробничих потужностей чинних і потенційних постачальників (виробників) при формуванні Переліку та обсягів закупівель, а також здійснювати щоквартальний моніторинг для забезпечення сталості закупівельного процесу. Цей процес оцінки має відбуватися за активної участі Міністерства економіки та всіх зацікавлених сторін.
2. Затвердити нову методологію для розробки та перегляду технічних специфікацій тилових товарів. Технічні специфікації не повинні містити будь-яких зображень, які можуть порушувати права інтелектуальної власності інших компаній. Натомість вони мають включати альтернативні варіанти ключових положень. Такий підхід, по-перше, усуне можливість створення штучних обмежень, які могли б надавати перевагу окремим постачальникам, а по-друге, запобігатиме виробництву товарів однієї категорії з суттєво різною якістю та ціною.
3. Цифровізувати та адаптувати під іноземного користувача увесь процес сертифікації зразків тилових товарів, що включає «єдине вікно» для звернення, електронну комунікацію, business intelligence, аналітику результатів задля спрощення процесу входу на торги нових національних та іноземних компаній.
4. Розробити та впровадити методику формування і перегляду орієнтовної вартості товарів на основі, по-перше, проведення ринкових консультацій із постачальниками, що забезпечить розуміння поточних тенденцій, факторів ціноутворення та можливих коливань вартості, та, по-друге, визначення середньої ринкової ціни, що дасть змогу визначити загальний ціновий рівень та виявити будь-які аномалії чи відхилення.

Державному оператору тилу:

1. Запровадити регулярні дотендерні консультації з чинними та потенційними учасниками ринку задля поглиблення конкуренції, оцінки ринку та виробничих потужностей постачальників.
2. Ініціювати спільно з представниками ЗСУ та іншими відповідними органами розробку та перегляд процесу сертифікації зразків-еталонів потенційних учасників та затвердження технічних специфікацій.
3. Розділяти закупівлі на множинні лоти з обмеженою кількістю товару, що сприятиме залученню більшої кількості учасників до тендерного процесу. Це дозволить провести закупівлю навіть у разі, якщо один постачальник неспроможний поставити весь обʼєм замовлення.

Висновок

Аналітичний центр StateWatch пропонує МОУ врахувати рекомендації, які спрямовані на посилення конкуренції та усунення умов, які сприяють домінуванню окремих постачальників тилових товарів.

Впровадження запропонованих змін має на меті досягнення трьох ключових цілей:

1. Запобігання штучному обмеженню конкуренції. Це дозволить створити більш відкритий та справедливий ринок для всіх потенційних учасників.
2. Спрощення процедури входу нових учасників на торги. Це сприятиме залученню більшої кількості постачальників, що може позитивно вплинути на своєчасність поставок, ціни та якість продукції.
3. Запобігання збоям у постачанні на склади ЗСУ в умовах інфляції та при виникненні непередбачуваних обставин. Це підвищить надійність та стабільність забезпечення військових необхідними товарами.

Реалізація цих рекомендацій може значно поліпшити систему закупівель для потреб оборони, зробивши її більш ефективною, прозорою та стійкою до можливих викликів.

Підготовка полісі-брифу є частиною програми підтримки від Спеціального радника з питань оборони посольства Великої Британії в Україні, яку імплементує EDGE Foundation та StateWatch.