Запуск «Державного оператора тилу» наприкінці 2023 року перезавантажив систему оборонних закупівель Міноборони після низки корупційних скандалів та затримок в постачанні.

Цифровізація процесів у харчових процедурах через IT-платформу DOT-Сhain, посилення системи перевірок якості товарів та систематична робота з учасниками ринку стали підґрунтям для значного прогресу в реалізації тилових закупівель. Водночас агенція постала і перед низкою викликів, що гальмували модернізацію підходів та нарощування конкуренції.

Команда StateWatch проаналізувала контракти агенції, які були укладені з 1 січня по 31 грудня 2024 року й оприлюднені на Prozorro. Інформація у моніторингу актуальна станом на дати вивантаження з системи BI Prozorro, про що детальніше зазначено у повній версії документа.

За 2024 рік агенція уклала контракти на загальну початкову суму 97,4 млрд грн, водночас унаслідок корекцій обсягів товару у додаткових угодах цей показник зменшився до 90,5 млрд грн. При цьому договорів на щонайменше 6,304 млрд зрештою було розірвано. Ці дані не враховують договори, укладені за результатом оборонних закупівель, однак аналітики окремо вивчили доступні на Prozorro прямі контракти під час аналізу тендерів на харчові продукти та речове забезпечення.

Варто зауважити, що зазначені у таблиці контракти охоплюють забезпечення як потреб 2024 року, так і частково 2025 року. Адже вперше в історії ЗСУ наприкінці попереднього року закупівельна агенція Міноборони уклала значну частину контрактів наперед, що має посприяти сталості постачання у поточному році.

З-поміж оголошених у 2024 році процедур – торги на суму 158,644 млрд грн ініціювали за спрощеною процедурою, що свідчить про стратегію ДОТ проводити конкурентні закупівлі. Сукупно протягом року у торгах взяли участь 424 компанії (без урахування прихованих постачальників). А конкурентність процедур склала 4,02 пропозиції на 1 тендер. Своєю чергою постачальниками ДОТ стали 199 компаній, що демонструє широку систему контрагентів.

Виклики в закупівлях «Державного оператора тилу» у 2024 році

Ризики, що виникали в процесі тилових закупівель, значною мірою зумовлені історичними недоліками в управлінні та технічних вимогах до товарів, які попри зміни продовжують впливати на ефективність системи. Водночас однією з основних проблем залишається орієнтація на конкретних постачальників, що призвело до домінантного становища окремих компаній.

Крім того, невідповідність ТС міжнародним стандартам, труднощі під час отримання актів відповідності учасниками торгів, ба навіть використання фіктивних документів законтрактованими постачальниками досі створюють серйозні ризики для стабільності постачань.

Серед викликів, з якими стикнувся ДОТ, аналітики відзначають такі:

1. Обмеження конкуренції через недосконалі технічні специфікації (ТС). Попередні дискримінаційні вимоги до виробництва військового взуття сприяли домінантному становищу компанії «ТАЛАНЛЕГПРОМ». І хоч обмеження в ТС усунуто у вересні 2023, наслідки цього досі впливають на рівень конкуренції. У 2024 році компанію «ТАЛАНЛЕГПРОМ»  законтрактували на 99,34% від суми всіх контрактів на літні черевики та на 100% — на зимові.

2. Неуспішні закупівлі бронежилетів через орієнтацію  на цінову пропозицію одного виробника. Під час планування закупівель на 2024 рік Міноборони врахувало цінову пропозицію лише компанії «ТЕМП-3000» для визначення орієнтовної вартості, вище якої не могли оголошувати торги ДОТ. Цей підхід призвів до тимчасової неучасті частини потенційних учасників ринку з торгів та укладення низки прямих контрактів за оборонною процедурою. Зрештою, загальна сума неуспішних та скасованих торгів на придбання бронежилетів, оголошених у 2024, становить близько 9 млрд грн. Водночас усього підписано контрактів на суму близько 5 млрд грн.

3. Нерозподілення великих обсягів товару на достатню кількість лотів. Концентрація великих обсягів товару в одному лоті створює ризики домінування окермих постачальників на торгах ДОТ. Наприклад, у грудні 2024 року ДОТ розмістив закупівлю 487 тис. пар літніх черевиків на 1,06 млрд грн лише в одному лоті. Відповідно за умовами організатора таку партію мав поставити лише один постачальник. На запит аналітичного центру StateWatch агенція аргументувала своє рішення тим, що аналіз ринку продемонстрував, що окрім ТОВ «ТАЛАНЛЕГПРОМ», відсутні інші компанії, які могли поставити необхідну кількість цієї продукції за меншою ціною. Окрім того, перед оголошенням закупівлі 487 тис. пар літніх черевиків, агенція оголосила тендер на 60 тис., в якому конкуренти ТОВ «ТАЛАНЛЕГПРОМ» також не подали пропозицій.

4. Рамкові угоди з обмеженим доступом до інформації. У 2024 році агенція розпочала практику рамкових угод з обмеженим доступом до інформації для закупівлі харчів. Хоча такі процедури мали на меті забезпечити сталість та своєчасність поставок, частина інформації, зокрема про переможців торгів, є прихованою, що ускладнює громадський контроль та прозорість закупівель.

5. Укладання прямих договорів за завищеними цінами. Придбання 153 тис. пластикових фляг для ЗСУ на загальну суму понад 54 млн грн вкотре засвідчило суттєву проблему у застарілих технічних специфікаціях, через які учасники торгів, які пропонували дешевшу продукцію, не виграли тендер. Спершу на торгах було відхилено дешевші пропозиції через відсутність актів відповідності Центрального управління розвитку матеріального забезпечення Міноборони. Зрештою це спричинило укладання агенцією прямих контрактів за значно вищими цінами — з ТОВ «КОЛТРЕЙН» на 35,5 млн грн та ТОВ «СУПЕРФОРМ» на 18,8 млн грн.

Більше викликів та заходи ДОТ у відповідь описано в повній версії моніторингу.

Закупівлі харчових продуктів

З моменту заснування ДОТ визначив амбітні цілі щодо закупівель продуктів харчування. Зокрема, розширити конкуренцію на ринку постачальників із залученням великих ритейлерів, розділити процеси закупівель самих продуктів та їхньої логістики, запровадити посилений контроль якості та модернізувати системи відповідальності постачальників.

На початку 2024 року спроба впровадити суворіші господарські санкції за порушення умов контрактів зустріла жорсткий супротив з боку наявних на той час учасників ринку. Зрештою 2 спроби провести конкурентні торги виявилися невдалими, що призвело до укладання прямих договорів.

Загалом у період із березня по червень 2024 року агенція уклала 30 прямих договорів на придбання харчових наборів за Каталогом за процедурою «оборонна закупівля» на загальну суму близько 14,4 млрд грн. Дані про ці контракти агенція оприлюднила на Prozorro, тож аналітики мали змогу проаналізувати всі дані.

Утім аналітичний центр StateWatch зафіксував значне пониження обсягів товару та сум контрактів відповідно після підписання додаткових угод упродовж року. Фактично укладені прямі контракти протягом березня-червня 2024 року агенція зменшила в ціні з 14,4 млрд до близько 7 млрд грн, що продемонстровано в таблиці. Відповідно майже половину обсягів продукції необхідно було контрактувати наново через неспроможність постачальників виконувати умови договорів.

Уже від квітня в ході проведення ринкових консультацій із чинними й потенційними постачальниками агенції вдавалося вийти на системний рівень харчового забезпечення.

Сукупно протягом 2024 року «Державний оператор тилу» уклав 86 договорів на придбання харчів. Зокрема, продуктових наборів за Каталогом законтрактували на суму близько 43 млрд грн, добових сухпайків — на 168,9 млн, а послуг кейтерингу — на 261,78 млн. Водночас 9 із 86 угод, зокрема 5 укладених за оборонною процедурою, зрештою розірвали.

Загалом у харчових торгах взяли участь 77 учасників, 30 з яких підписали контракти (без урахування прихованих постачальників). З них 7 контрагентів, зокрема ТОВ «АТОМСЕРВІС», ТОВ «ТРЕЙД ГРАНІТ ІНВЕСТ», ТОВ «КОНТРАКТ ПРОДРЕЗЕРВ 5», ТОВ «АСІКС ГРУП», ТОВ «ГАРНА СТРАВА», ТОВ «ОХТИРКА МʼЯСОПРОДУКТ», ТОВ «МІТ ПРОМ», раніше постачали продукти на замовлення Департаменту державних закупівель МОУ, що до запуску агенції відповідав за нелетальні закупівлі.

Пілотна модель

Упродовж 2024 року «Державний оператор тилу» послідовно розробляв та вдосконалював модель забезпечення військових продовольством. Зокрема тривали пошуки механізму розділення закупівлі самих продуктів та логістики. Для цього розробили кількаетапну модель, яка після корекцій реалізується у такий спосіб.

Першу закупівлю за пілотною моделлю «Державний оператор тилу» оголосив 27 грудня 2024 року на суму 3,192 млрд грн для постачання 20,6 млн продуктових комплектів та 4050 наборів для тварин. Первинна модель мала охоплювати 6 регіонів (Київ, Київську, Вінницьку, Житомирську, Черкаську та Кіровоградську області). Однак через відсутність пропозицій вже 30 грудня агенція внесла істотні зміни у модель і умови закупівлі.

Територію обмежили Києвом та областю, запровадили відбір усіх 360 позицій через сигнальні торги та збільшили кількість рамкових угод з 5 до 8 (для окремих категорій: овочі та фрукти, ковбасні вироби, м’ясо, молочні вироби, риба, бакалія, яйця, хліб). Зміни впровадили після додаткових консультацій із логістичними операторами й дистриб’юторами. Наразі агенція постає перед викликами в реалізації пілоту через брак виробників, участь яких передбачена у сигнальних торгах для визначення граничних цін.

Закупівлі речового забезпечення

«Державний оператор тилу» у 2024 році провів масштабні закупівлі речового майна. Агенція уклала 404 договори на загальну початкову суму 26,56 млрд грн (без урахування 3 контрактів за оборонною закупівлею). Однак 24 договори на суму 1,607 млрд розірвали.

Участь у торгах взяла 141 компанія (в середньому 5,2 учасника на тендер), контракти підписано з 73 постачальниками. Серед лідерів з найбільшими сумами контрактів — виробники взуття та бронежилетів.

Модульні бронежилети

У 2024 році «Державний оператор тилу» уклав контракти на закупівлю модульних бронежилетів (Тип 2, Рівень П, Вид 5, комплектність 1-5) на суму щонайменше 4,99 млрд грн. Спочатку законтрактували 182 700 комплектів, однак після розірвання двох договорів на 671,4 млн грн фінальна кількість зменшилась до 160 861 комплекту. Середня ціна одного бронежилета (без урахування розірваних та оборонних контрактів) становила 24 961 грн.

До більшості контрактів на закупівлю бронежилетів було укладено додаткові угоди з дозволом про передплату до 100%.

У межах закупівель бронежилетів варто звернути увагу на істотну кількість процедур, що не відбулися. Загалом з-поміж оголошених у 2024 році торгів на придбання бронежилетів (модульних та полегшених) не вдалося реалізувати торги на суму близько 9,4 млрд. Із них 2,5 млрд — це скасовані замовником лоти, де була активність від 3 до 5 учасників, та 6,9 млрд грн — неуспішні торги через повну відсутність пропозицій.

Основною причиною браку пропозицій протягом перших 4 місяців 2024 року стала невідповідність орієнтовної та очікуваної вартостей ринковим пропозиціям більшості сертифікованих МОУ постачальників, яких упродовж майже всього року нараховувалося у кількості 6 компаній. Про це аналітики StateWatch повідомляли в аналітичній записці «Визначення орієнтовної вартості для закупівлі товарів тилового забезпечення».

Важливі зміни в закупівлях броні відбулися у серпні, коли повноваження визначати орієнтовну вартість передали від Міноборони до «Державного оператора тилу». Це дозволило агенції самостійно формувати як орієнтовну, так і очікувану вартості з урахуванням ринкової ситуації. Проте можливості агенції залишилися обмеженими до кінця року через необхідність працювати в межах бюджету та Переліку товарів, затверджених на весь 2024 рік.

Взуття

Для постачання 450 тис. пар зимових черевиків із високими берцями агенція уклала 3 контракти на суму 1,115 млрд грн, провівши 11 закупівельних процедур (лотів). Середня вартість однієї пари склала 2,35 тис. грн, а укладені контракти передбачали забезпечення потреби лише на 2024 рік.

Участь у торгах брали 4 компанії: ТОВ «ТАЛАНЛЕГПРОМ», ТОВ «ТОП-ТЕКС», ТОВ «ТД «МІРАС-ТРЕЙД Ко», ТОВ «Українська промислова компанія «Крок». Проте переможцем усіх контрактів стало ТОВ «ТАЛАНЛЕГПРОМ».

Для придбання 1 100 660 пар літніх черевиків агенція підписала 7 контрактів на суму 2,5 млрд грн. Зокрема 650,6 тис. придбали для забезпечення потреби 2024, а решту – 2025 року. Середня вартість однієї пари склала 2,33 тис. грн. Загальна економія становить 8,2 млн грн.

Участь у торгах брали 3 компанії: ТОВ «ТАЛАНЛЕГПРОМ», ТОВ «Українська промислова компанія «Крок» і ТОВ «ТОП-ТЕКС». Водночас останнє підприємство не виграло торги, і зрештою контракти укладали з двома виробниками. Найбільшим постачальником залишився «ТАЛАНЛЕГПРОМ» із часткою 99,34% контрактів, ТОВ «Крок» відповідно отримало договорів на 16, 44 млн грн (0,65%).

До 2024 року технічні специфікації МОУ фактично обмежували участь інших виробників, оскільки у вимогах була прописана обов’язкова наявність на підошві взуття логотипа групи «Талан».

Після зняття цього обмеження конкуренція формально зросла, але «ТАЛАНЛЕГПРОМ» зберіг своє домінантне становище. Основними причинами цього стали великі виробничі потужності компанії та значний досвід співпраці з державними замовниками.

Пальне та мастила

У 2024 році «Державний оператор тилу» закупив пально-мастильних матеріалів на близько 22 млрд грн, уклавши 187 договорів із 216 лотів на загальну очікувану суму 23,5 млрд грн (без урахування оборонних закупівель). Водночас у звіті ДОТ вказано, що протягом року агенція уклала договорів на закупівлю ПММ на загальну суму 28,2 млрд грн, що охоплює закриті оборонні закупівлі.

Головний постачальник — націоналізоване ПАТ «УКРНАФТА», що виграло більшість контрактів на бензин, дизель і реактивне паливо протягом року. Конкуренти не змогли запропонувати кращу ціну, крім закупівель дизелю та бензину за талонами, де частину договорів отримало її ж дочірнє підприємство «УКРНАФТА-ПОСТАЧ». Мастильні матеріали постачали 12 компаній, зокрема «РЕСУРС-ОЙЛ-А», «ЕВРО ОЙЛ ПРОДАКШН», «ТД НЬЮ ЕНЕРДЖІ».

Особливості постачань пально-мастильних матеріалів:

1. Закупівлі бензину та дизелю, окрім самого товару, включали й талони. Потенційні постачальники мали відповідати таким вимогам: 15 АЗС у Києві та по 1 в кожній області (крім Криму та Донецької, Луганської та Херсонської областей).

2. Обсяги постачань коригувалися додатковими угодами (ДУ) через відхилення в обсягах (до 3%) та затримки.

3. ДУ укладалися із запізненням, інколи через пів року після дедлайну, що свідчить про відхилення від зазначених у договорах термінів постачання.

Рекомендації StateWatch для підвищення прозорості та ефективності торгів ДОТ

До Міноборони:

1. Провести експертний аналіз технічних специфікацій робочою групою у складі з представників Центрального управління розвитку матеріального забезпечення, Командування Сил Логістики, 2. 2. Департаменту політики закупівель МОУ, Центрального управління контролю якості, науково-дослідних інституцій для виявлення застарілих та дискримінаційних норм.

3. Гармонізувати національні технічні специфікації зі стандартами НАТО та включити в ТС точне посилання на відповідні документи Альянсу.

4. Забезпечити внутрішній аудит МОУ щодо контрактів, укладених за рамковими угодами з обмеженим доступом до інформації.

5. Сформувати стратегічні резерви критично важливих товарів для зменшення залежності від окремих постачальників.

До «Державного оператора тилу»:

1. Поступово масштабувати використання DOT-Chain на інші категорії нелетальних товарів та впровадити систему моніторингу строків постачання.

2. Впровадити механізм обов’язкового поділу значних обсягів закупівель на лоти для стимулювання участі різних постачальників.

3. Мінімізувати застосування рамкових угод з обмеженим доступом, натомість віддати перевагу закупівлям з можливістю громадського контролю.

4. Застосовувати практику авансування за наявності документів постачальника, що надають гарантії виконання умов договору.