Загальний огляд

Забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України в пунктах постійної дислокації та на навчальних полігонах здійснюється шляхом організації гарячого харчування. Основою для планування раціону та закупівель є Каталог продуктів, що станом на початок 2026 року налічує 360 позицій.

Традиційна модель забезпечення, яка діє на всій підконтрольній території, базується на закупівлі «комплексної послуги». За такою архітектурою Агенція оборонних закупівель ДОТ (ДОТ) укладає контракти з приватними компаніями – постачальниками. У межах одного договору переможець закупівлі одночасно поєднує функції виробника (або дистриб’ютора) та логіста. Так, він самостійно закуповує та комплектує набір продуктів, згідно з заявками військових частин (в/ч), та забезпечує транспортування безпосередньо до в/ч.

Водночас практика закупівлі «комплексної послуги» виявила системні недоліки у сфері прозорості ціноутворення та контролю якості. Встановлення єдиної ціни на товар та логістичні послуги дозволяло постачальникам маніпулювати цінами на окремі категорії продуктів. Так, переможці торгів штучно завищували ціну популярних продуктів, які в/ч замовляють у великих обсягах, і водночас здешевлювали позиції, потреба у яких низька або відсутня. Це дозволяло зменшити загальну вартість всього комплекту продуктів і виграти тендер. Надалі постачальник не ніс реальних витрат на закупівлю та доставку здешевлених позицій, оскільки в/ч замовляли їх у малих обсягах або ж не замовляли зовсім. Натомість здорожчені продукти щоденного вжитку та високого попиту, як-от мʼясо чи молочна продукція, дозволяли отримувати за них оплату, значно вищу за ринкову.

Отже, держава переплачувала саме за затребувані продукти, тоді як низька ціна на непопулярні товари слугувала інструментом для отримання контракту. Яскравим прикладом є закупівлі яєць по 17 грн за одиницю, що стало наслідком єдиної ціни за продукти і їхню доставку на тлі практики закритих оборонних закупівель. За такої моделі учасники мали пряму мотивацію до штучного зниження вартості комплекту задля перемоги на торгах. Відомо, що це відбувалося шляхом неформальних домовленостей із виробниками/дистрибʼюторами про постачання дешевшої або менш якісної продукції. Так, у другому півріччі 2025 року при очікуваній вартості комплекту продуктів у 171,5 грн середня ціна в контрактах ДОТ становила 128 грн.

Іншим викликом стала відсутність незалежного контролю якості продукції на проміжних етапах ланцюга постачання. З огляду на те, що продукти надходять від постачальника до в/ч без додаткових перевірок у спеціалізованих складських комплексах, це призводило до випадків постачання фальсифікату та неякісної або простроченої продукції. До того ж, це виявлялося вже на етапі доставки у війська. Так, у 2025 році Міністерство оборони України (МОУ) підтвердило заміну постачальниками тваринних жирів на рослинні домішки у відібраних зразках вершкового масла. Крім того, пряма взаємодія постачальника з в/ч створювала умови для корупційних змов. Приміром, це дозволяло сторонам фальсифікувати звітність: фіксувати в Актах більші обсяги, аніж фактично поставили, або приймати неякісну продукцію.

Відтак ДОТ у 2025 році ініціював пілотний проєкт 3PL із залученням фахових логістичних операторів (3PL) спершу із планом поширення в Києві та 5 областях: Київській, Вінницькій, Житомирській, Черкаській та Кіровоградській. Утім, згодом географію реалізації скоротили до міста Києва та Київської області, а пілот реалізували протягом 2-го кварталу 2025 року.

Пілотна модель 3PL полягає в розмежуванні підходів до вибору виробників/дистрибʼюторів та логіста, а також розділенні ціни на товарний компонент та сервісний, що повʼязаний із доставкою продукції. Спершу ДОТ через рамкові угоди та механізм сигнальних торгів самостійно визначає пул виробників/дистрибʼюторів та фіксує граничні ціни на продукти за Каталогом. Далі обирають логістичного партнера (3PL-оператора) на спрощеній закупівлі. Він згодом має закупити продукцію у визначених виробників/дистрибʼюторів із подальшим комплектуванням, перевіркою на розподільчих центрах та доставкою замовлень, за що отримає фіксовану плату за сервісні послуги (до 14,5% від ціни продукції).

Команда аналітиків StateWatch дослідила нормативну базу та механізми реалізації пілотного проєкту 3PL із залученням логістичних операторів (3PL) для забезпечення Збройних Сил України (ЗСУ) харчуванням. StateWatch проаналізував розподіл ролей між Державним оператором тилу (ДОТ), виробниками/дистрибʼюторами та логістичними партнерами, а також оцінив перші результати впровадження моделі в межах Києва та Київської області. Для аналізу використано текст Договору № 133/01-25-ХП за результатом закупівлі UA-2024-12-27-012178-a, текст Договору про співпрацю та Додаток № 15, що передбачено моделлю, а також дані ДОТ.

Механізм постачання: традиційна модель та пілотна 3PL

Трансформація системи продовольчого забезпечення ЗСУ, зокрема впровадження Каталогу продуктів, розпочалася у 2015 році. Це відбулося в рамках програми адаптації тилового забезпечення до стандартів НАТО. Сама структура Каталогу та перехід до гнучкого переліку продуктів замість фіксованих норм є прямою специфікою Альянсу. Це дозволяє поєднувати варіативність раціону з контролем його якості. Масштабне впровадження системи відбулося у 2018–2020 роках.

Харчі за Каталогом забезпечуються шляхом формування щотижневих розкладок продуктів. Так, посадові особи продовольчих служб в/ч мають забезпечити енергетичну цінність раціону в межах 3500–4500 ккал. А «начпроди» відповідно можуть самостійно визначати пріоритетність замовлення тих чи інших продуктів у межах Каталогу та встановленого бюджетного ліміту.

У травні 2024 року кількість позицій у Каталозі зменшили до 360. Довелося вилучити продукти, які не мали попиту або штучно завищували вартість комплекту, як-от крупа саго, охолоджений осетр та заморожена сайра. У 2025 році ДОТ ініціював скорочення списку до 340 найменувань. Відтоді продукти зі складними умовами зберігання (наприклад, малина) замінюють на стійкіші аналоги.

Планування замовлень та взаємодія з постачальниками здійснюються в електронному форматі переважно через інформаційно-комунікаційну систему DOT-Chain. Спершу в/ч подає заявку на постачання до ДОТ. Далі на її основі формується остаточне замовлення для виконання постачальником.

Приймання продукції зазвичай проводиться безпосередньо у військовій частині під час розвантаження товару. Постачальник зобов’язаний заздалегідь надати у DOT-Chain видаткову накладну та передати разом із вантажем пакет документів: посвідчення про якість, декларації виробника/дистрибʼютора та протоколи лабораторних випробувань. Зокрема, для консерв, вершкового масла та твердих сирів наявність результатів досліджень є обов’язковою умовою допуску партії до споживання. Верифікація на місцях включає огляд продукції та перевірку дотримання температурного режиму в транспортних засобах.

Водночас ефективність процедури вхідного контролю у в/ч обмежується недосконалістю частини описів продуктів, які не завжди відповідають ринковим реаліям або містять застарілі вимоги. Оскільки описи товарів у Каталозі сформовані зокрема для спрощення процесу приймання начпродами, наявні в них некоректні чи неоднозначні параметри створюють додаткові складнощі. Так, посадові особи продовольчих служб, орієнтуючись на такі характеристики, часто позбавлені можливості об’єктивно оцінити якість поставленого товару.

Допустима межа відхилення товару за вагою становить не більше ніж 3%, тоді це не вважається порушенням.

У разі виявлення товарів неналежної якості, фальсифікату або суттєвої недопоставки, представники в/ч складають Акт про порушення в електронній системі. Алгоритм реагування передбачає заміну невідповідної продукції протягом 24 годин коштом постачальника. Крім того, застосовуються фінансові санкції: за неякісний товар передбачено штраф у розмірі 100% його вартості, а в разі фальсифікації – штраф у розмірі 40 мінімальних заробітних плат.

Завершальним етапом циклу є підписання Акта приймання товару в DOT-Chain, що стає підставою для здійснення розрахунків за поставлену продукцію.

Повний текст дослідження можете переглянути нижче.

Ключові висновки

• Впровадження пілотної харчової моделі 3PL дозволило функціонально розмежувати підходи до закупівлі товарної складової та логістики. Ця модель дозволяє окремо фіксувати прозору сервісну плату (до 14,5%) та ринкову вартість продуктів.
• Механізм сигнальних торгів дозволив прямо визначати актуальну вартість товарів через електронні аукціони. Хоча юридично така процедура сигнальних торгів наразі не закріплена у законодавстві.
• Пілотна модель 3PL змінила баланс відповідальності, обмеживши автономію логістичного оператора у виборі контрагентів. Логіст тепер зобов’язаний закуповувати продукцію виключно у попередньо відібраних ДОТ виробників/дистрибʼюторів за очікуваною вартістю, що визначена на сигнальних торгах. Розподільчі центри забезпечили можливість незалежно оцінювати якість товару до моменту його доставки у в/ч. На такому центрі проводиться верифікація документації, лабораторний контроль та оцінка якості товару на проміжному етапі поставки партій. Це має запобігати постачанню фальсифікату чи продукції неналежної якості безпосередньо до в/ч.
• Роль ДОТ трансформувалася в активного регулятора. Так, агенція може проводити аудити потужностей виробників/дистрибʼютор, брати участь у контролі якості продукції та здійснювати моніторинг своєчасності розрахунків логіста з виробниками/дистрибʼюторами.
• Загальна архітектура проєкту заснована на системі тристоронніх угод. Це створює низку викликів для прозорості та масштабування моделі. Договори про співпрацю перебувають поза межами регулювання законодавства про публічні закупівлі, а деталізація оплат та умови прямих угод постачальників із виробниками/дистрибʼюторами залишаються закритими для зовнішнього моніторингу.

Рекомендації

Державному оператору тилу

Міністерству оборони України

Це дослідження є частиною програми підтримки від Спеціального радника з питань оборони посольства Великої Британії в Україні, яку імплементує EDGE Foundation та StateWatch.