Вступ

У контексті повномасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України система оборонних закупівель набуває виняткового стратегічного значення, а ефективність, прозорість та підзвітність у ній виходять далеко за межі суто технічних показників належного врядування чи антикорупційної політики. Йдеться про здатність держави забезпечити оптимальне використання обмежених ресурсів, своєчасність постачань та довіру з боку як власних громадян, так і міжнародних партнерів.

У цьому дослідженні ключова увага приділяється саме питанню підзвітності. 

Підзвітність у публічному управлінні визначається як обов’язок посадових осіб звітувати про використання публічних ресурсів та нести відповідальність за невиконання визначених цілей (Armstrong, 2005). Вона охоплює як юридичний, так і практичний вимір: від формалізованих процедур нагляду й контролю до фактичної здатності державних інституцій ефективно реагувати на виклики.

Важливість підзвітності підкреслюється і в Стратегічному огляді оборонних закупівель Україна-НАТО (далі – Стратегічний огляд), де вона визначається базовим принципом для всіх рекомендацій. У воєнний час прозорість та підзвітність передбачають координацію між державними інституціями, посилення внутрішніх механізмів контролю (зокрема наглядових рад), впровадження цифрових інструментів та стандартизацію практик. У мирний час завданням стає адаптація нормативної бази для забезпечення належного врядування, подолання юридичних невизначеностей і розширення парламентського та громадського контролю.

У Стратегічному огляді серед рекомендацій, спрямованих на підвищення підзвітності в оборонних закупівлях, особливу увагу приділено усуненню дублювання функцій, чіткому розмежуванню ролей і відповідальності всіх учасників процесу та запровадженню принципу «чотирьох очей» у фінансових і закупівельних процедурах. Також наголошується на доцільності розмежування повноважень між тими, хто відповідає за проведення закупівель, і тими, хто здійснює фінансовий контроль. Такий розподіл покликаний зменшити корупційні ризики, підвищити прозорість і забезпечити більшу підзвітність системи в цілому.

У цьому контексті подальший аналіз буде зосереджений на ключових недоліках підзвітності в системі оборонних закупівель України як зі сторони якості правового регулювання, так і практичних викликів. По-перше, розглядаються нормативні прогалини та колізії, що можуть створювати правову невизначеність і ускладнювати ефективний нагляд. По-друге, аналізуються інституційні аспекти задля виявлення проблемних місць, включно з можливим нечітким розподілом ролей і відповідальності.

Нарешті, буде досліджено практичні виклики системи оборонних закупівель, пов’язані з підзвітністю, що виникли чи поглибились починаючи з 2022 року. На основі виявлення та аналізу проблем дослідження StateWatch запропонує рекомендації, спрямовані на посилення підзвітності та підвищення стійкості системи оборонних закупівель у довгостроковій перспективі.

Рекомендації 

Рекомендації StateWatch Кабінету Міністрів України, Міністерству оборони України для підвищення рівня підзвітності в системі оборонних закупівель

1. Консолідація правового регулювання оборонних закупівель у воєнний період

Розробити й ухвалити єдиний рамковий акт для регулювання оборонних закупівель під час воєнного стану: у форматі комплексної урядової постанови або ініціювати прийняття спеціальної глави в ЗУ «Про оборонні закупівлі». Консолідований НПА має системно охоплювати весь цикл закупівельного процесу і замінити нинішній масив фрагментованих актів. Важливу роль в цьому процесі має виконувати Міжвідомча робоча група для вдосконалення законодавства у сфері оборонних закупівель як місце формування спільної позиції з питань, що стосуються оборонних закупівель.  

Додатково варто забезпечити відкритість процедурних норм, що не містять держтаємниці (зокрема порядків взаємодії МОУ із закупівельними агенціями). Доцільно також передбачити запровадження е-контрактингу для оборонних закупівель і нормативну інституціоналізацію порталу «Партнер МОУ». Це знизить нормативну складність, вирівняє правила для постачальників і підсилить як вертикальну, так і соціальну підзвітність.

2. Посилення парламентського контролю за оборонними закупівлями

З метою посилення парламентського контролю доцільно законодавчо закріпити регулярні (наприклад, щоквартальні) закриті слухання Комітету за участю МОУ, Генерального штабу, закупівельних агенцій та інших ключових замовників щодо стану виконання Переліку, основних ризиків та відхилень від планів. Такий крок переведе поточний парламентський нагляд із переважно реакційного підходу з оглядом окремих закупівель в більш плановий і структурований режим контролю.

3. Остаточне інституційне розведення формування політики, її виконання та контролю в МОУ

З огляду на те, що Департамент закупівель одночасно формує політику, виступає державним замовником за окремими напрямами та опосередковано контролює виконання через ГУКОЗ, доцільно інституційно розвести ці функції. Варто вивести з функціоналу Департаменту закупівель (або його правонаступника) будь-яке безпосереднє контрактування.

Для цього необхідно внести зміни в Постанову КМУ від 26 жовтня 2016 р. № 779 “Деякі питання виконання програм, пов’язаних з підвищенням обороноздатності і безпеки держави” та передбачити, що саме АОЗ уповноважений укладати договори із суб’єктами господарювання – резидентами України на закупівлю товарів, робіт і послуг для виконання програм, пов’язаних з підвищенням обороноздатності і безпеки держави. Також всі повноваження щодо безпосереднього проведення закупівель мають бути виключені з Положення про Департамент закупівель МОУ (або його правонаступника).

Додатково доцільно вивести функцію контролю якості за закупівлями з прямого підпорядкування Департаменту закупівель й підпорядкувати безпосередньо заступнику Міністра оборони за функціональним розподілом, чітко визначивши його як орган внутрішнього контролю та комплаєнсу з формалізованими процедурами реагування суб’єктами закупівельного процесу на його акти. 

Окремо варто передбачити операційну умову заборони за замовчуванням для МОУ делегувати закупівельну функцію по оборонним закупівлям іншим органам влади замість АОЗ (кейс Прикордонної служби).

Висновки

Система оборонних закупівель України за 2022–2025 роки пройшла шлях від режиму «надзвичайної закритості» до формування базових елементів прозорості та підзвітності. Запровадження Постанови №1275, змін до Закону «Про оборонні закупівлі» (Закон №2958-IX), створення АОЗ та ДОТ, повернення більшості тилових закупівель у Prozorro, запуск DOT-Chain тощо зменшили простір для непрозорих практик. Водночас цей прогрес залишається фрагментарним: нормативне поле надмірно динамічне та розпорошене, архітектура управління досі частково поєднує політичний, операційний і контрольний рівні, а велика частина закупівель і надалі є де-факто поза впливом парламентського та громадського нагляду.

Аналіз показує, що ризики для підзвітності виникають у чотирьох вимірах. По-перше, відсутність консолідованого правового акту для закупівель під час дії воєнного стану створює надмірну фрагментованість та невизначеність правового поля. Це ускладнює розуміння правил гри для учасників ринку, послаблює підзвітність і формує окремий корупційний ризик для закупівельного процесу. 

По-друге, парламентський контроль носить переважно ретроспективний характер: Комітет ВРУ з питань нацбезпеки, оборони та розвідки має доступ до інформації, але майже не залучений до ex ante контролю закупівельних планів та пріоритизації закупівель, що відрізняє поточну українську модель від практик країн НАТО.

По-третє, інституційна архітектура МОУ й далі концентрує надмірний обсяг повноважень у Департаменті закупівель, який одночасно формує політику, виступає замовником і опосередковано контролює виконання через ГУКОЗ. Додатково практика делегування МОУ закупівельних функцій іншим органам влади розмиває єдину закупівельну інфраструктуру та підзвітність. Це прямо суперечить логіці розведення функцій «політика – виконання – контроль» та рекомендаціям Стратегічного огляду.  

По-четверте, формально запроваджене корпоративне управління в АОЗ/ДОТ та колегіальні рішення в АОЗ на практиці послаблюються «особливими повноваженнями» МОУ, що знижує автономність агенцій і стійкість до політичного втручання. Подібним чином правова невизначеність механізму верифікації постачальників (оціночні формулювання, нечіткі процедурні рамки) створює ризики дискреційного допуску до ринку й знижує як юридичну визначеність для бізнесу, так і можливості зовнішнього контролю.

Запропоновані в дослідженні рекомендації спрямовані на перехід від точкових елементів прозорості до більш цілісної та послідовної системи підзвітності. Консолідація регулювання оборонних закупівель у воєнний період в одному рамковому акті (урядова постанова або спеціальна глава закону) має зменшити складність нормативного середовища та створити більш зрозумілі правила для всіх учасників процесу. Запровадження е-контрактингу для оборонних закупівель та нормативна інституціоналізація порталу «Партнер МОУ» можуть стати додатковими інструментами підвищення правової визначеності та простежуваності рішень на етапі контрактування й допуску постачальників.

Посилення ролі Комітету ВРУ через систематичні закриті слухання за участю МОУ, Генерального штабу, закупівельних агенцій та інших ключових замовників щодо стану виконання Переліку, основних ризиків та відхилень від планів. Інституційне розмежування функцій МОУ (формування політики) та АОЗ (здійснення закупівель) із виведенням окремого блоку внутрішнього контролю за закупівлями, формалізація порядку верифікації постачальників та звуження «особливих повноважень» МОУ в статутах агенцій у сукупності мають посилити вертикальну, горизонтальну, гібридну та соціальну підзвітність у сфері оборонних закупівель.

У довгостроковій перспективі успіх реформи оборонних закупівель залежатиме не лише від окремих технічних змін, а й від здатності держави запровадити цілісну, передбачувану й стійку до політичних коливань систему підзвітності. Запропонований у дослідженні пакет кроків рухається саме в цьому напрямі: зменшує дискрецію, посилює роль незалежних інституцій, підвищує юридичну визначеність для ринку та створює передумови для поступової гармонізації української моделі зі стандартами країн НАТО у сфері оборонних закупівель.